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新出臺的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》提供制度保障
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- 日期：2014-02-17 10:49
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近年來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅猛發(fā)展，但由于發(fā)展無序，治污措施跟不上，造成了嚴重的環(huán)境污染。怎樣遏制這種無序狀況？《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是我國農村環(huán)保領域的第一部法律，它的出臺無疑是很好的法律制度措施。為此，部分專家從加強科學規(guī)劃布局、適度規(guī)�；s化發(fā)展、加強環(huán)保設施建設、推進種養(yǎng)結合等方面對《條例》進行了解讀。
寧夏農墾賀蘭山奶業(yè)養(yǎng)殖公司有效利用養(yǎng)殖業(yè)有機肥，大幅降低了對水體的污染。
北京德青源農業(yè)科技股份有限公司采用世界先進生物發(fā)酵技術和燃氣發(fā)電技術將所有雞糞和污水收集起來，生產沼氣用于發(fā)電，實現了整個生態(tài)園區(qū)廢水廢物的零排放。資料圖片由本報記者鄧佳攝
以環(huán)境保護制度優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展
——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》解讀之一
◆金鑒明
近年來，我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速，已經成為農村經濟最具活力的增長點，對保障消費者“菜籃子”供給、促進農民增收致富具有重要意義。
但是，由于我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導和規(guī)劃，更多地是自發(fā)地、單純地面向市場需求自由發(fā)展，導致我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)，部分地區(qū)養(yǎng)殖總量超過環(huán)境容量，加之畜禽養(yǎng)殖污染防治設施普遍配套不到位，大量畜禽糞便、污水等廢棄物得不到有效處理并進入循環(huán)利用環(huán)節(jié)，導致環(huán)境污染。
第一次全國污染源普查數據表明，畜禽養(yǎng)殖業(yè)COD、總氮、總磷的排放量分別為1268萬噸、106萬噸和16萬噸，分別占全國總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，分別占農業(yè)源排放量的96%、38%、65%。近年的污染源普查動態(tài)更新數據顯示，畜禽養(yǎng)殖污染物排放量在全國污染物總排放量中的占比有所上升�？梢�，畜禽養(yǎng)殖污染物減排已不容小覷，攸關國家節(jié)能減排目標的實現，攸關國家生態(tài)環(huán)境質量的整體改善。
畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境問題也已經成為妨礙產業(yè)本身健康發(fā)展的重要因素。糞便、尸體、廢水等廢棄物處置不當，將惡化生產環(huán)境，大量病原體、高濃度惡臭氣體、粉塵等，都將嚴重危害畜禽健康，甚至導致疫病，直接威脅生產安全，導致經濟損失。畜禽養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染也常常引發(fā)社會問題，如惡臭或水污染等導致的農村地區(qū)民事糾紛，直接妨礙畜禽養(yǎng)殖經營活動。畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護滯后，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源的浪費，也直接妨礙產業(yè)綜合效益的提高。農業(yè)要提升效益，就必須走綜合利用的路子，走生態(tài)化、循環(huán)化的路子。畜禽養(yǎng)殖業(yè)要實現可持續(xù)發(fā)展、實現產業(yè)優(yōu)化和升級，就必須搞好廢棄物的綜合利用，走種養(yǎng)結合、種養(yǎng)平衡的路子。為此，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護必須加強。
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》頒布之前，我國還沒有國家層面上的農業(yè)環(huán)境保護類法律法規(guī)，這是妨礙我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、妨礙農業(yè)生態(tài)文明建設的根本性、制度性問題。長期以來，畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管無法可依，僅有的原國家環(huán)�？偩�2001年頒布的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》效力有限，無法作為進一步強化環(huán)境監(jiān)管的依據，導致畜禽養(yǎng)殖污染防治設施配套率低、環(huán)境管理不到位；此外，部門規(guī)章也無法協調更多力量、出臺更多的政策措施推動畜禽養(yǎng)殖廢棄物水平的提高。同時，由于農村生產生活方式的轉變、勞動力結構的變化以及國家對化肥使用的補貼等政策，導致畜禽糞肥的應用受到限制，也直接導致了大量畜禽糞便等廢棄物資源的浪費，形成污染�！缎笄菀�(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》立法的根本目的，就是要推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)從加強科學規(guī)劃布局、適度規(guī)�；s化發(fā)展、加強環(huán)境設施建設、推進種養(yǎng)結合、提高廢棄物利用率入手，提高畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，提升產業(yè)發(fā)展水平，提升產業(yè)綜合效益。
為此，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》以生態(tài)文明建設的精神為指導，引領現代農業(yè)、生態(tài)農業(yè)發(fā)展，推動產業(yè)發(fā)展走綠色農業(yè)、循環(huán)農業(yè)和低碳農業(yè)的路子，采取全過程管理的思路，對產業(yè)的布局選址、環(huán)評審批、污染防治配套設施建設等前置環(huán)節(jié)及對廢棄物的處理方式、利用途徑等環(huán)節(jié)做出了規(guī)定。為推動綜合利用成為防治畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的根本手段，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》還特設專章對綜合利用的激勵措施做出了規(guī)定，如對污染防治和廢棄物綜合利用設施建設進行補貼、對有機肥購買使用實施不低于化肥的補貼等優(yōu)惠政策、鼓勵利用廢棄物生產沼氣以及發(fā)電上網等。這些規(guī)定，貫徹落實了生態(tài)文明制度建設的要求，將從根本上對提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用水平、實現以環(huán)境保護促進產業(yè)優(yōu)化和升級、促進實現畜禽養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一提供有力的制度保障。
作者系中國工程院院士
力推綜合利用 破解發(fā)展難題
——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》解讀之二
◆董仁杰
我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產能力已居世界第一，同時也產生了大量的畜禽糞便。據測算，目前我國每年產生各類畜禽糞便約18億噸，還不包括養(yǎng)殖所產生的污水以及畜禽尸體及其他廢棄物。雖然說畜禽糞便等廢棄物是良好的生物質資源，可以用于制造沼氣、生產有機肥，適量適時地還田利用對于保障土壤有機質含量、保障農田生產力的可持續(xù)具有重要意義。但由于缺乏必要的法律法規(guī)支撐，缺乏有效的政策機制保障，大量畜禽糞便得不到有效利用，造成水體和土壤環(huán)境污染的風險。
大量數據和研究表明，我國水體富營養(yǎng)化的一個重要原因即是農業(yè)生產流失的氮磷等養(yǎng)分進入水體，而畜禽養(yǎng)殖是農業(yè)源中氮和磷的重要來源。另外，由于法律、法規(guī)不完善，大量畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)沒有配套必要的污染防治和綜合利用設施。調查顯示，目前履行環(huán)評手續(xù)的養(yǎng)殖場和小區(qū)比例還不高，配套建設環(huán)保設施的比例就更低，也直接導致畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和利用不到位。
另一方面，由于農業(yè)生產長期依賴化肥，許多地區(qū)的農田出現了不同程度的有機質減少、地力下降等情況，嚴重影響農業(yè)生產，不少地方化肥投入的增加甚至不能再對作物增產有更多貢獻�？梢哉f，農業(yè)生產方式的轉變已迫在眉睫。
黨的十八大對生態(tài)文明建設做出了部署，要求逐步建立與資源和環(huán)境相適應的發(fā)展方式、產業(yè)結構和消費方式。農業(yè)領域轉變發(fā)展方式也是其中重要內容。如何建立推動農業(yè)生產方式轉變的體制機制？如何改變長期以來畜禽糞便等農業(yè)廢棄物得不到合理利用反而形成環(huán)境污染的困局？《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正是破解這個困局的制度建設實踐。
一是實施資金支持。雖然我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)總量大，但規(guī)�；蛯I(yè)化程度與國際先進水平還有不小的差距，總體上講，管理水平還比較低，經營還比較粗放，畜禽糞便處理與資源化利用能力還比較弱。因此，條例一方面規(guī)定加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管，另一方面則是對畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合利用設施的建設實施資金補貼，規(guī)定“可以按照國家規(guī)定申請包括污染治理貸款貼息補助在內的環(huán)境保護等相關資金支持”。此外，對于自愿采取高于國家和地方規(guī)定的污染物控制標準、進一步削減污染物排放量的，條例規(guī)定縣級政府可以依照國家有關規(guī)定予以獎勵，并優(yōu)先列入環(huán)保和畜牧發(fā)展相關資金扶持范圍。
二是實施政策扶持。由于畜禽糞便等廢棄物的資源密度低，收集、處理、利用等環(huán)節(jié)的增值空間��；制造、購買、使用畜禽糞便制造的有機肥的優(yōu)惠政策不足，生產和使用者盈利空間小，甚至可能虧錢，生產者和使用者效益通常無法與長期享受更多政策優(yōu)惠和扶持的化肥相比，導致畜禽糞便等優(yōu)質的肥料資源無法得到利用。為此，條例特別規(guī)定，利用畜禽糞便等廢棄物進行有機肥生產等綜合利用活動可享受稅收優(yōu)惠政策、以畜禽糞便制造的有機肥產品享受化肥運力安排、購買使用有機肥產品享受不低于化肥的使用補貼等優(yōu)惠政策。這些規(guī)定都將有利于從根本上改變畜禽糞便收集、處理、利用的困局，大大提高畜禽糞肥還田利用的比率。
此外，條例還規(guī)定，對利用畜禽糞便等廢棄物進行厭氧發(fā)酵和沼氣發(fā)電的，電網企業(yè)要提供無歧視的接入服務并全額收購符合并網技術標準的多余電量；利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物制造沼氣以及進行沼氣凈化生產生物天然氣，享受新能源優(yōu)惠政策。可以預見，條例的實施會大大促進畜禽糞便等廢棄物厭氧發(fā)酵處理和沼氣生產等方式的綜合利用，在保障肉蛋奶等畜禽產品的同時，為社會提供綠色能源，減少溫室氣體排放。
條例對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染采取的是“疏堵結合、以疏為主”思路，以“激勵、扶持、引導”生物質資源綜合利用為根本途徑。條例的頒行，將有力地提升我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用整體水平，有利于促進形成種養(yǎng)平衡、種養(yǎng)結合的生態(tài)農業(yè)、循環(huán)農業(yè)模式，推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護水平從本質上得到提升，有利于從根本上突破農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源和環(huán)境瓶頸。
作者系博士、教授、博士生導師，中國農業(yè)大學生物質工程中心常務副主任、國際交流與合作處處長
以制度保障環(huán)境保護與畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展雙贏
——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》解讀之三
◆楊正禮
長期以來，人們存在一個認識誤區(qū)，認為加強畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管，要求養(yǎng)殖者建設環(huán)保設施、實現污染物達標排放，需要大量前期投入和運行成本，會給畜禽養(yǎng)殖者帶來較重的經濟負擔和發(fā)展障礙。其結果，人們不禁對畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護心存擔憂，養(yǎng)殖實踐中也時常出現抵觸情緒和應付現象，這對我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展與環(huán)境保護都是十分不利的。
要快速推進我國現代農業(yè)和生態(tài)文明建設，就必須千方百計地實現環(huán)境保護與養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的“雙贏”，關鍵是要建立科學思路與制度，處理好二者的關系，使養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展建立在環(huán)境安全的基礎之上，使環(huán)境保護制度與措施能切實促進養(yǎng)殖產業(yè)的健康發(fā)展。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》充分考慮到上述需求，進行了制度建設與相關要求的設計，主要體現在以下幾個方面：
一是做好科學規(guī)劃，為實現“雙贏”打好基礎。規(guī)劃是龍頭，在行業(yè)管理中起基礎性和導向性作用。為避免實踐中割裂環(huán)境保護與畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的行為與現象，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求制訂畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，并對兩個規(guī)劃做出了具體規(guī)定：在制訂畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域環(huán)境承載能力和污染防治要求，科學確定養(yǎng)殖企業(yè)布局以及養(yǎng)殖的品種、規(guī)模和總量；在制訂畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃時，要與畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖生產布局，明確畜禽養(yǎng)殖污染防治目標、任務、重點區(qū)域、設施建設和措施等。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》還規(guī)定，對新建、改建、擴建養(yǎng)殖場或小區(qū)要符合兩個規(guī)劃的要求，以保障養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展符合區(qū)域環(huán)境保護的要求，避免由于前期考慮不足而日后因環(huán)保問題叫停養(yǎng)殖企業(yè)的現象重現。
二是落實環(huán)保規(guī)范，促進養(yǎng)殖產業(yè)健康發(fā)展。畜禽規(guī)�；B(yǎng)殖業(yè)疫病風險高，疫病常常給養(yǎng)殖者帶來難以估計的損失。另一方面，養(yǎng)殖場所的環(huán)保工作質量直接關系到畜禽疫病防控效果，影響?zhàn)B殖產業(yè)發(fā)展，還直接關系到鄰里關系的和諧與否，影響到區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量和新農村建設進度。為此，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》對畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)環(huán)保提出了一些具體要求，如新建、改建、擴建畜禽養(yǎng)殖項目要依法進行環(huán)評，建設與其養(yǎng)殖規(guī)模相適應的糞污貯存和雨污分流設施，避免糞便、污水等廢棄物泄漏溢出污染環(huán)境等。顯然，認真落實《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中提出的相關環(huán)保要求，對提高區(qū)域環(huán)境質量和保障畜禽業(yè)持續(xù)發(fā)展是必不可少的。
三是引進激勵引導機制，促進養(yǎng)殖產業(yè)優(yōu)化升級�！缎笄菀�(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》將激勵和引導廢棄物綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖污染問題的根本途徑，并做了一系列規(guī)定：畜禽養(yǎng)殖污染防治設施建設和改造可以申請環(huán)境保護等相關資金支持，利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行有機肥生產等綜合利用享受稅收優(yōu)惠，購買使用有機肥享受不低于化肥的使用補貼等優(yōu)惠政策，制取沼氣及發(fā)電上網享受相關優(yōu)惠政策等。同時，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，在標準化、規(guī)�；B(yǎng)殖場和小區(qū)環(huán)保設施配套建設方面，要予以資金、用地方面的政策扶持和獎勵，規(guī)定縣級以上地方政府要將規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排落實養(yǎng)殖用地，鼓勵利用廢棄地、未利用地等開展規(guī)模化、標準化畜禽養(yǎng)殖，畜禽養(yǎng)殖用地按農用地管理。上述規(guī)定都有利于提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用水平和產業(yè)升級，有利于推動養(yǎng)殖產業(yè)規(guī)�；⒓s化和效益化發(fā)展，同時，也更有利于切實做好養(yǎng)殖區(qū)域的環(huán)境保護工作。
作者系博士、研究員、博士生導師，中國農科院農業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所生態(tài)安全研究室主任
疏堵結合 破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題
——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》解讀之四
◆韓永偉
“莊稼一枝花、全靠糞當家”，畜禽糞便是農作物生產寶貴的肥料資源，可為農作物提供豐富的有機養(yǎng)分。但是，目前由于制度層面缺乏必要規(guī)范和扶持引導，導致大量畜禽糞便等廢棄物沒有得到科學處理和合理利用，隨意排放，既浪費了資源，又污染了環(huán)境。針對這一問題，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》采取“疏堵結合”立法思路，通過促進畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，變廢為寶，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物隨意排放，有利于從根本上破解畜禽養(yǎng)殖污染防治難題。
一是以疏為主，扶持引導綜合利用。畜禽養(yǎng)殖污染防治不能照搬照抄工業(yè)污染治理的思路，要充分考慮畜禽養(yǎng)殖行業(yè)及其廢棄物的特殊性。一方面，養(yǎng)殖行業(yè)利潤不高，如果按照治理工業(yè)污染的要求對畜禽養(yǎng)殖糞便、污水等實施處理后達標排放，其高昂的成本是養(yǎng)殖企業(yè)難以承受的；另一方面，畜禽糞便等廢棄物具有資源屬性，可以用來制造有機肥、制取沼氣、發(fā)電等，取得一定的經濟收益。特別是當前生態(tài)農業(yè)、綠色農業(yè)、循環(huán)農業(yè)的發(fā)展勢頭良好，可再生能源開發(fā)不斷擴大的形勢下，畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用大有潛力可挖。為此，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》明確規(guī)定，國家支持和鼓勵糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機肥等綜合利用方式，鼓勵和支持采取種植和養(yǎng)殖相結合的方式消納利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物，促進畜禽糞便、污水等廢棄物就地就近利用。條例專章規(guī)定了一系列扶持和鼓勵措施：明確對沼氣、制肥等綜合利用設施以及沼渣沼液輸送和施用、沼氣發(fā)電等相關配套設施建設予以鼓勵和支持。對廢棄物利用予以稅收優(yōu)惠并享受農用電價格，對有機肥購買使用予以不低于化肥的補貼等優(yōu)惠政策，利用廢棄物進行沼氣生產和發(fā)電的享受新能源優(yōu)惠等。這些規(guī)定都將有利于促進畜禽糞便等廢棄物更多地流向綜合利用環(huán)節(jié)，從而從源頭上減少污染環(huán)境的可能。
二是堵住污染，嚴防廢棄物隨意排放。畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用率不高的另外一個重要原因是缺乏明確的規(guī)范要求。需要通過立法，加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管，嚴防廢棄物不當處理和處置污染環(huán)境�！缎笄菀�(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》就加強畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護監(jiān)管做出了系列規(guī)定。如養(yǎng)殖場和小區(qū)報批建設的環(huán)節(jié)需要在環(huán)評文件中明確廢棄物的處理措施，要建設與其產能規(guī)模相適應的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設施，未建設、建設不合格或不能正常運行的，不允許投產和使用，糞便、污水等廢棄物未經無害化處理并達到國家和地方環(huán)保標準的，不得排放，糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力，嚴禁隨意處置畜禽尸體等。這些規(guī)定，將有助于堵住隨意處置畜禽糞便等廢棄物的老路，推動更多的畜禽糞便等廢棄物進入利用環(huán)節(jié)。
作者系博士、中國環(huán)境科學研究院研究員
(責任編輯：)
