三中全會啟動新一輪土改

     11月12日中共十八屆三中全會閉幕，涉及土地改革的議題，會議公報(bào)提出：讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

　　公報(bào)還提出，“要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

　　中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國英表示，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式將進(jìn)一步多元化，而賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目前還不太好斷定是允許農(nóng)地入市，或者只是延續(xù)十七屆三中全會的說法，允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上參與開發(fā)經(jīng)營。

　　國務(wù)院研究中心的一位專家表示，多年來，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，官方一直提的都是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營的雙層結(jié)合體制，但實(shí)際上集體統(tǒng)一經(jīng)營已經(jīng)有逐漸渙散的趨勢，而被大量進(jìn)入農(nóng)村的工商業(yè)資本所代替，新型的經(jīng)營體制是否是繼續(xù)擴(kuò)大“公司加農(nóng)戶”的模式，這個(gè)還難下定論。

　　這位專家稱，因?yàn)閺?font face="Calibri">2013年“一號文件”的表述來說，中央對農(nóng)民的經(jīng)營體制，一直是鼓勵(lì)多元化的，既要壯大那些龍頭企業(yè)，又鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，同時(shí)也不排斥一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營。

　　而從三農(nóng)問題的決策官員的近期言論來看，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的態(tài)度依然是審慎的。

　　審慎的土地流轉(zhuǎn)

　　中農(nóng)辦主任陳錫文不久前在清華大學(xué)的一次演講中表示，農(nóng)業(yè)是最適合家庭經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，這是一個(gè)基本規(guī)律。凡是不搞家庭經(jīng)營的地方，不僅現(xiàn)代農(nóng)業(yè)搞不成，連傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都守不下去。

　　而國研中心副主任韓俊也表示，由于中國的人口和土地稟賦，決定中國的農(nóng)村經(jīng)營不可能像拉美和澳洲國家一樣搞大農(nóng)場，只能是以家庭經(jīng)營為主。

　　中國社科院農(nóng)發(fā)所原所長、全國人大農(nóng)委委員張曉山表示，未來的農(nóng)村經(jīng)營體制應(yīng)該是以小農(nóng)經(jīng)營為主加上完善的社會化服務(wù)體系，這樣既能符合中國的土地人口國情，又能使傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)跟大市場、大物流、新型金融銜接起來。

　　基于此，對于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，目前各方態(tài)度也是分歧較大，上述國研中心的專家稱，一方面，近期安徽宿州?橋區(qū)和無錫陽山接連推出土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)開創(chuàng)了一個(gè)新的模式。但另一方面，中央在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中又設(shè)置了“用途管制”的規(guī)定，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變用途，例如此次安徽土地信托的項(xiàng)目為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，由安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商提供服務(wù)。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生基本上是反對政府大張旗鼓地推動土地流轉(zhuǎn)的，其在最近發(fā)表的《土地制度改革六大認(rèn)識誤區(qū)》一文中表示，土地自由流轉(zhuǎn)不會使他們的經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進(jìn)一步惡化他們的處境。其表示，在日本、中國臺灣和韓國甚至美國的部分州都是立法嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)土地公司化商業(yè)化經(jīng)營的。

　　事實(shí)上，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的兩條規(guī)定——“自愿有償依法”和“用途管制”實(shí)際對工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行非農(nóng)化操作進(jìn)行了限制，但在地方實(shí)際運(yùn)行時(shí)這兩條規(guī)定往往被規(guī)避，一些企業(yè)通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地之后，往往改變了農(nóng)地用途，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)；而一些土地的流轉(zhuǎn)過程也不合規(guī)范，往往是企業(yè)跟村集體合謀完成，并未征求農(nóng)民的意見。

　　在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利上，上述國務(wù)院研究中心專家表示，應(yīng)該是在確立農(nóng)民的承包地、宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民更多地分享土地增值的收益，逐步提高農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 對于外界預(yù)期的農(nóng)地入市、集體用地和國有土地“同地同價(jià)同權(quán)”，短期內(nèi)恐難以實(shí)現(xiàn)。

　　或重在盤活土地存量

　　十八屆三中全會公報(bào)中提到了要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，不過多位受訪者均表示，5年之前的十七屆三中全會早就明確提出“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，但5年過去，此事依然沒有多大進(jìn)展，足見其阻力之大。

　　事實(shí)上，對于農(nóng)業(yè)用地是否入市，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高層決策者是有顧慮的。中農(nóng)辦陳錫文在前述清華演講時(shí)表示，農(nóng)村搞建筑要堅(jiān)持自有自用原則，而不能放開讓城里人到農(nóng)村買房子，因?yàn)?ldquo;如果允許以后還可以批農(nóng)村集體建設(shè)用地，那就等于把前后門都打開了，前門批準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，后門就又流轉(zhuǎn)出去，那整個(gè)建設(shè)用地的總規(guī)模還怎么控制？”

　　上述國務(wù)院研究中心專家表示，在土地問題上，決策層的主要思路還是要“盤活存量”，盡量少增加新的量。

　　陳錫文指出，目前非常突出的問題是工業(yè)用地價(jià)格太低，很多地方招商引資時(shí)低價(jià)甚至零地價(jià)出讓。陳錫文認(rèn)為過低的工業(yè)用地成本一方面助長了高房價(jià)，另一方面，浪費(fèi)土地資源，使得地方、企業(yè)沒有動力進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級、調(diào)整結(jié)構(gòu)。

　　在嚴(yán)控用地的原則下，此次三中全會提出要讓“城鄉(xiāng)要素平等交換”。此前，重慶、成都曾經(jīng)嘗試過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的綜合改革，并創(chuàng)造出“地票”、“土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q房”的新型模式，但這些新嘗試最終并沒有得到高層的全面認(rèn)可。究其原因，在于上述模式仍然脫離不了一下范式：通過復(fù)墾農(nóng)民宅基地來增加耕地，用多出來的耕地來換取用地指標(biāo)，有了指標(biāo)，就可以在城郊征地。

　　前述國務(wù)院研究中心專家表示，未來城鄉(xiāng)要素交換的突破口可能在允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上更多參與經(jīng)營開發(fā)上。

　　例如11月8日，深圳市實(shí)施的“農(nóng)村集體土地”入市試點(diǎn)，該試點(diǎn)繞過傳統(tǒng)流程，只需繼受單位（即土地的實(shí)際使用方）和國土部門簽訂補(bǔ)償協(xié)議即可實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓。

　　在土地增值收益分配上，有消息稱，賣地的收益分配方式是70%歸深圳市國土基金，30%歸原村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織還可繼續(xù)持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)專用于產(chǎn)業(yè)配套。

　　加大公共資源均衡配置

　　此次十八屆三中全會公報(bào)提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

　　“公共資源均衡配置”是目前城鎮(zhèn)化工作的薄弱環(huán)節(jié)，張曉山認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)該是光是地的城鎮(zhèn)化，更應(yīng)該是人的城鎮(zhèn)化，這也符合通過城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的內(nèi)在要求。而這需要政府在公共服務(wù)均等化上做出更大力度的措施。

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年年底，中國的城鎮(zhèn)總?cè)丝?/font>7.12億人，占全國總?cè)丝?/font>52.6%。但這其中大約有三分之一的人沒有城鎮(zhèn)戶口。按照公安部的戶籍統(tǒng)計(jì)，中國實(shí)際的城鎮(zhèn)化率只有35.2%，有將近2.4億的城鎮(zhèn)人口只是常住城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶籍，這其中大多數(shù)是農(nóng)村人口。