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程國強：農(nóng)業(yè)補貼政策已進入重要調整關口

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日期：2013-11-01 15:48
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　　在我國糧食的連年豐產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)補貼政策的激勵作用功勞不小。不過實施多年之后，一些政策的效果正在遞減，一些政策還顯示出負面效應，漸漸不適應糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，需要進行改革調整。為此，本刊記者采訪了國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強，他表示，我國農(nóng)業(yè)補貼政策已進入重要的調整關口。

　　記者：能否簡單介紹一下我國當前的農(nóng)業(yè)補貼政策?

　　程國強：我國當前的農(nóng)業(yè)補貼政策體系是最近十年才逐步建立起來的。新世紀之后，中央作出了“兩個趨向”的重要論斷和“我國總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的重大判斷，制定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的基本方針。

　　由此，糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等強農(nóng)惠農(nóng)、補貼支持農(nóng)業(yè)的政策措施陸續(xù)出臺�？傮w來看，目前以最低收購價和臨時收儲為主的價格支持是補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎性措施，對農(nóng)民的直接補貼則逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式。

　　記者：這些政策的作用應該說是有目共睹的，那么，為什么又不斷出現(xiàn)對其進行調整改革的呼聲?

　　程國強：上述補貼政策的陸續(xù)實施，標志著我國農(nóng)業(yè)政策的全面轉型，其作用怎么評價都不為過。以糧食價格支持政策為例，這些年的實踐表明，這一政策在保護種糧農(nóng)民利益、調動農(nóng)民種糧積極性，增強糧食調控能力、維護糧食市場穩(wěn)定，確保國家糧食安全、保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展等方面都發(fā)揮了極為重要的作用。

　　不過，任何政策都有一個出臺后不斷完善的過程，也有一個隨著形勢發(fā)展不斷調整優(yōu)化的過程，尤其是現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)補貼政策確實正面臨越來越大的挑戰(zhàn)，我認為，是進入到了一個調整的關口期了。

　　記者：您說的這些挑戰(zhàn)具體是指什么?

　　程國強：上面說到了，價格支持是我國補貼支持農(nóng)業(yè)的基礎性措施，不過現(xiàn)在這一措施面臨越來越大的難題。近年因農(nóng)資價格和人工成本快速上漲，糧食生產(chǎn)成本大幅增加，而糧價提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導致種糧比較效益持續(xù)下降，耕地撂荒和非糧化現(xiàn)象、糧食生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化趨勢日益突出。

　　但是，如果繼續(xù)提高糧食最低收購價、臨時收儲價，又將面臨市場扭曲加重、進口壓力加大、WTO規(guī)則約束加強等突出問題。另外，糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等直接補貼措施，則受政策認知、操作方式、補貼強度等影響，對糧食生產(chǎn)的激勵效應不斷消減，逐步轉變?yōu)榧兇獾氖杖朕D移措施。

　　記者：那么應該如何調整?

　　程國強：我認為，首先要明確農(nóng)業(yè)補貼制度調整的目標。毫無疑問，相對發(fā)達國家而言，我國農(nóng)業(yè)補貼支持水平仍然較低。如2007年～2009年，韓國、日本的農(nóng)業(yè)支持總量平均相當于本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，而我國只有13%。

　　因此，不斷加大對農(nóng)業(yè)的補貼支持力度，是我國今后的必然選擇。但是我們也應該認識到，現(xiàn)階段我國還不能像美國、日本等發(fā)達國家那樣，進行巨額補貼，更不具備全面、大規(guī)模補貼支持農(nóng)業(yè)的能力。

　　現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補貼制度的設計，政策目標不宜過寬過泛，必須集中力量解決目前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的突出矛盾和關鍵問題�；诖�，我認為，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補貼政策的核心目標是保障糧食安全、確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給和促進農(nóng)民增收;綜合目標則是確保食品安全、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)競爭力、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)多功能等，須在實現(xiàn)核心目標的基礎上，統(tǒng)籌兼顧。

　　記者：在這一目標之下，您對具體的政策調整有何建議?

　　程國強：我想主要以糧食補貼來說明這個問題。新型補貼支持政策的關鍵是，既能有效調動農(nóng)民種糧積極性，又能盡可能減少對糧食市場的干預和扭曲，且符合WTO國際規(guī)則。據(jù)此，現(xiàn)行的價格支持補貼政策將主要有兩種可供替代的方案。

　　一是實施目標收益補貼，或稱差價補貼。指政府預先確定糧食的目標價格，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，則啟動該政策，按兩者之間的差價給予農(nóng)民補貼。目標收益補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的政策措施。

　　二是實施種糧目標收益保險。從今后發(fā)展趨勢看，農(nóng)業(yè)保險是一種市場導向的，既能有效促進糧食生產(chǎn)，又能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的政策措施�，F(xiàn)階段，我國應加快試點糧食產(chǎn)量指數(shù)保險、糧食價格指數(shù)保險;中長期看，應加快研究種糧目標收益保險，即以種糧收入為保險標的物，通過指數(shù)保險的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進糧食生產(chǎn)。

　　在這兩種補貼中，共同點是都盡可能減少對糧食市場的干預和扭曲，不同點是差價補貼屬于WTO農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則中不可免除的“黃箱”政策，其補貼資金須實行總量控制，而農(nóng)業(yè)保險則屬于“綠箱”政策，不受這方面的限制。因此在發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼的實踐中，差價補貼大多為過渡性政策，以各種農(nóng)業(yè)保險的形式進行補貼則更為常見。

　　另外，對于直接補貼，需要繼續(xù)加大力度，著力發(fā)揮其對農(nóng)民生產(chǎn)激勵和收入轉移的雙重效應。建議對今后新增的直接補貼，實行與農(nóng)民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關鍵是，抓緊建立“農(nóng)業(yè)補貼基礎信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數(shù)據(jù)，能夠準確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。

　　記者：農(nóng)業(yè)補貼政策如何與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育相適應?

　　程國強：這也是農(nóng)業(yè)補貼政策調整的重要取向。我建議，第一，實施專業(yè)農(nóng)戶補貼。對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(如30畝～150畝)，且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶，由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可不納入補貼范圍。

　　第二，對專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎設施建設的自主投資，給予定額的直接投資補助;對商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。

　　第三，實施農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼�？煽紤]以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補貼對象，對采用資源節(jié)約、環(huán)境友好生產(chǎn)方式(如使用有機肥或采取測土配方施肥，減少農(nóng)藥使用量等)導致的損失給予一定補貼。

　　資料鏈接

　　“黃箱”與“綠箱”

　　農(nóng)業(yè)補貼是一國政府對本國農(nóng)業(yè)支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具。農(nóng)業(yè)補貼有兩種：廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，如對科技、水利、環(huán)保、保險等方面的支持，由于不會對產(chǎn)出結構和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生直接顯著的扭曲性作用，被稱為“綠箱”政策。

　　狹義補貼，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其他形式的補貼，通常會對農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，被稱為“黃箱”政策。世貿組織農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱”政策，并試圖通過多邊貿易協(xié)議框架加以限制和削減，但不限制“綠箱”政策。

(責任編輯：)

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