新《環(huán)境保護法》九大關(guān)鍵詞解讀

原載《廣東飼料》2014年第11期

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2014年4月24日，新修訂的《環(huán)境保護法》經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議以絕對高票審議通過，已于2015年1月1日起施行。修訂后的《環(huán)境保護法》共七章七十條，與現(xiàn)行法六章四十七條相比，有了較大變化，被稱“史上最嚴(yán)環(huán)保法”。

對于養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)而言，新《環(huán)境保護法》既給畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、飼料廠、定點屠宰場的選址、建設(shè)和管理提出明確要求，又給畜禽糞便、動物尸體、污水、廢氣等排放，再上一道“緊箍咒”。毫無疑問，一旦新《環(huán)境保護法》得到嚴(yán)格實施，養(yǎng)殖業(yè)、飼料廠需要主動加大環(huán)保投入，消極應(yīng)對、放任自流甚至頂風(fēng)作案，都將受到法律的懲罰。正在掀起的一場環(huán)保革命，會更加勢不可擋，加快養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)的洗牌速度。

在新《環(huán)境保護法》即將實施之際，養(yǎng)殖企業(yè)、飼料企業(yè)如何從知法、懂法、守法等方面將“文本上的法”轉(zhuǎn)化為“行動中的法”是亟須考量的問題。

關(guān)鍵詞一：保護優(yōu)先

新《環(huán)境保護法》第四條規(guī)定：保護環(huán)境是國家的基本國策。第五條規(guī)定：環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。

中國法學(xué)會副會長張鳴起表示，《環(huán)境保護法》實際上起到了環(huán)境領(lǐng)域基本法的作用�；�本法與部門法的一個重大區(qū)別是前者重在建立、設(shè)計基本原則、基本制度等。后者則側(cè)重制定具體規(guī)定，以增強可操作性。這次修訂的一個重大亮點是引進(jìn)生態(tài)文明理念，確立保護優(yōu)先原則，并設(shè)定眾多制度支撐。

立法機關(guān)在修訂過程中，根據(jù)十八大、十八屆三中全會精神，在總則中將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的，將保護環(huán)境確立為國家的基本國策，確定了“六•五”環(huán)境日，首次將“保護優(yōu)先”列為環(huán)保工作要堅持的第一基本原則，同時明確提出要促進(jìn)人與自然和諧，突出強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展要與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

為貫徹生態(tài)文明的理念，并確保“保護優(yōu)先”、“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”原則落到實處，新《環(huán)境保護法》在分則中有一些制度上的安排和創(chuàng)新，即環(huán)境預(yù)警制度，環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查與風(fēng)險評估制度，劃定生態(tài)保護紅線制度，排污許可管理制度，環(huán)評區(qū)域限批制度，跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機制，環(huán)境監(jiān)測制度，環(huán)境保護考核評價制度，環(huán)境影響評價制度，信息公開和公眾參與制度，生態(tài)保護補償制度、環(huán)境經(jīng)濟政策等制度和政策。

這些制度和政策性規(guī)定，有的規(guī)定具體明確，有的只作原則規(guī)定，留下很大空間。各省可以根據(jù)實際情況，制訂具體的實施方案。廣東省環(huán)境保護廳副廳長陳光榮透露，廣東正在制訂“史上最嚴(yán)的環(huán)保條例”，將用非常鐵腕的執(zhí)法手段，整治環(huán)境污染問題，其中就包括拆除未經(jīng)環(huán)保審批的養(yǎng)殖場。

關(guān)鍵詞二：生態(tài)保護紅線

新《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護。

生態(tài)保護紅線是繼耕地紅線后又一條被提到國家層面的生命線，主要是指在自然資源服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資料利用等方面實行嚴(yán)格保護的空間邊界和管理限值，目的是維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、保障人民群眾健康。

張鳴起認(rèn)為，生態(tài)保護紅線制度應(yīng)具有如下特征：一旦劃定必須制定嚴(yán)格的管理措施和環(huán)境準(zhǔn)入制度，增強其約束力；紅線劃定要與區(qū)域的重大規(guī)劃協(xié)調(diào)；在保證空間數(shù)量不減少，保護性質(zhì)不改變，生態(tài)功能不退化，管理要求不降低的情況下，可以適當(dāng)調(diào)整等。目前，對于生態(tài)保護紅線的劃定，還存在爭議。是否要設(shè)立紅線制度，如何設(shè)立這個制度，有很多不同意見，因而新《環(huán)境保護法》僅作原則規(guī)定，留下很大空間。

生態(tài)保護紅線的提出，將給地方政府劃定禁養(yǎng)區(qū)提供法律支持。2015年，各級地方政府以環(huán)保排污不合格、生態(tài)保護為由，限制、強關(guān)甚至強拆養(yǎng)殖場的情況預(yù)計會有所增加。這也將倒逼養(yǎng)殖業(yè)積極采用“養(yǎng)豬-沼氣-種植（菜、果、茶、林）”等多種形式的生態(tài)健康養(yǎng)殖模式。而且，使用寡糖、植酸酶、堿式鹽等替代部分具有不良影響的抗生素、激素；重視母仔一體化，在母豬妊娠后期關(guān)注仔豬健康；加大環(huán)保設(shè)備的投入使用等，這些尋求經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的最佳平衡點的方式或手段都將成為行業(yè)高度關(guān)注的話題。

關(guān)鍵詞三：環(huán)境影響評價

新《環(huán)境保護法》第十九條規(guī)定：編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。

這是一條新增條款，主要是為了和環(huán)境影響評價法相銜接，具體規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評。本條規(guī)定的有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，是指由政府及政府有關(guān)部門組織編制的規(guī)劃，不包括企業(yè)事業(yè)單位自己組織編制的自身發(fā)展規(guī)劃。因為政府制定的規(guī)劃，在其所管轄的范圍內(nèi)具有普遍的執(zhí)行效力或指導(dǎo)作用，企業(yè)事業(yè)單位自身的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合政府的有關(guān)規(guī)劃。

在過去，一些養(yǎng)殖場、飼料廠存在未批先建的情況，就是這個項目在建設(shè)之前沒有通過環(huán)境影響評價的審批就擅自開工建設(shè)。過往的做法是，政府部門發(fā)現(xiàn)之后，要求企業(yè)限期補辦手續(xù)。如果企業(yè)補辦了，就不用承擔(dān)任何嚴(yán)重后果，沒有補辦才能進(jìn)行處罰。新《環(huán)境保護法》取消了限期補辦，凡是依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，其環(huán)境影響評價文件未依法報經(jīng)法定的審批部門審查批準(zhǔn)的，不論該項目建設(shè)本身是否須經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，建設(shè)單位都不得擅自開工建設(shè)。否則，按照新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，由負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行尚不構(gòu)成犯罪的，可根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

關(guān)鍵詞四：現(xiàn)場檢查權(quán)

新《環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供必要的資料。實施現(xiàn)場檢查的部門、機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)為被檢查者保守商業(yè)秘密。

現(xiàn)場檢查制度在修訂前的環(huán)境保護法中有規(guī)定。此次修改的主要內(nèi)容是在法律中明確了經(jīng)環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)享有現(xiàn)場檢查權(quán)；同時，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”。

本條規(guī)定的現(xiàn)場檢查包括：現(xiàn)場監(jiān)督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設(shè)施運行情況、環(huán)境保護行政許可執(zhí)行情況、建設(shè)項目環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況等；現(xiàn)場監(jiān)督檢查自然保護區(qū)、畜禽養(yǎng)殖污染防治等生態(tài)和農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行情況。在檢查過程中，執(zhí)法人員可以勘察、采樣、監(jiān)測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄；可以查閱、復(fù)制相關(guān)材料；可以約見、詢問有關(guān)人員，要求說明相關(guān)事項，提供相關(guān)材料。

在環(huán)境執(zhí)法中，現(xiàn)場檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者依照有關(guān)環(huán)境保護法律規(guī)定，采取措施積極防治污染；促使排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者加強管理，減少污染物的排放、消除污染事故隱患，及時發(fā)現(xiàn)和處理環(huán)境保護問題；提高排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護意識和環(huán)境法制觀念，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)。

關(guān)鍵詞五：政府問責(zé)

新《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

1989年頒行的《環(huán)境保護法》關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定，新《環(huán)境保護法》將其擴展增加為“監(jiān)督管理”一章，強化監(jiān)督管理措施，授予各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，但同時也規(guī)定了嚴(yán)厲行政問責(zé)措施。在授予新的監(jiān)管權(quán)力方面，一個重大突破是明確了基層環(huán)保部門下設(shè)的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)法律上的地位，授予其一定的執(zhí)法權(quán)。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副教授胡靜認(rèn)為，新《環(huán)境保護法》其實對政府的要求更加“嚴(yán)格”了。第一，將環(huán)境保護與干部考核評價制度掛鉤，這是第一次將干部任用寫到環(huán)保法當(dāng)中。比如說，某個地方領(lǐng)導(dǎo)任職期間，本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量沒有改善，甚至有比較大的惡化，無論GDP翻了多少番，在升遷問題上，一票否決，這是一個硬性指標(biāo)。第二，新《環(huán)境保護法》延續(xù)了水污染防治法的條款，實行區(qū)域限批。比如說，這個地方政府環(huán)境保護工作沒做好，轄區(qū)內(nèi)重點污染物（比如二氧化硫）排放超過了總量控制的標(biāo)準(zhǔn)，省級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門將暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，直接影響地方政府的招商引資工作。

在執(zhí)法層面，新《環(huán)境保護法》列舉了包庇環(huán)境違法行為等九類履職缺位或不到位的行為，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門一旦有上述行為，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

如此看來，地方政府發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)的積極性有可能會進(jìn)一步降低。養(yǎng)殖企業(yè)、飼料企業(yè)拿地難的問題恐怕只會愈加嚴(yán)峻，直接影響?zhàn)B殖企業(yè)、飼料企業(yè)的市場布局與戰(zhàn)略實施，同時加快我省畜牧飼料業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞六：按日計罰

新《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

今年10月17日公布的配套措施《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》作出了具體規(guī)定，排污企業(yè)違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，環(huán)保主管部門可以實施按日連續(xù)處罰。按日計罰的基數(shù)為環(huán)境違法行為的原處罰數(shù)額。適用情形包括環(huán)評未批先建、無證排污、超標(biāo)超量排污、久試不驗、規(guī)避監(jiān)管排污等違法排污行為。處罰對象除了未獲得環(huán)評審批、治污防污設(shè)施未建成、未取得排污許可證等行為，還包括通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的行為。

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，送達(dá)責(zé)令整改書后，30天內(nèi)環(huán)保部門隨時可能復(fù)查，如果復(fù)查未整改，就按日連續(xù)處罰，如果改正則不進(jìn)行處罰。一旦按日連續(xù)處罰，違法行為一日不停止，罰款每日都會增加，而且“上不封頂”。這是新《環(huán)境保護法》著力解決環(huán)保法律違法成本低、威懾力不夠的一項重大決策。

關(guān)鍵詞七：查封扣押

新《環(huán)境保護法》第二十五條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。

這意味著環(huán)保部門首次有權(quán)給污染企業(yè)“貼封條”。長期以來，由于環(huán)境執(zhí)法的軟弱性和不徹底性，許多違規(guī)企業(yè)對環(huán)保部門有恃無恐，“打游擊”，收到罰單“一走了之”后“異地重生”等，此類現(xiàn)象致使許多環(huán)境違法行為不能得到及時制止。

面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，新《環(huán)境保護法》的這條規(guī)定將查封、扣押兩種形勢的行政強制措施，直接賦予了縣級以上人民政府環(huán)保主管部門和其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的部門。根據(jù)規(guī)定，查封、扣押應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具有資格的執(zhí)法人員實施。查封、扣押的對象是造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。

配套措施《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》共4章23條，對查封扣押的具體對象、適用條件、實施程序作出了明確規(guī)定。

關(guān)鍵詞八：限產(chǎn)停產(chǎn)

新《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

現(xiàn)行環(huán)保法允許企業(yè)限期治理，這個限期最長可以達(dá)到一年。因此在執(zhí)行過程中一些違法企業(yè)甚至將違法行為延續(xù)一年，對環(huán)境影響的后果是可想而知的。在這方面，新《環(huán)境保護法》既要求加強環(huán)境違法行為執(zhí)法，同時充分考慮并尊重企業(yè)的基本權(quán)益，程序設(shè)計上留有空間，一般實施限產(chǎn)、停產(chǎn)整治、關(guān)停等一系列循序漸進(jìn)的措施。比如，一個飼料廠可能有多條生產(chǎn)線，發(fā)現(xiàn)其超標(biāo)排放后，如果停其中一條生產(chǎn)線就能實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，那么就無需關(guān)停全部生產(chǎn)線。

配套措施《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》共4章18條，主要規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉的適用情形，對調(diào)查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序進(jìn)行了規(guī)范要求。值得一提的是，按日計罰、查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)這些措施之間具有銜接性，是組合拳。有的違法行為如違法排污的同時也有超標(biāo)排放，就可能同時遭致按日計罰與停產(chǎn)限產(chǎn)。

關(guān)鍵詞九：公眾參與

新《環(huán)境保護法》第五十七條規(guī)定：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報。

新《環(huán)境保護法》明確界定了公民和社會組織的參與權(quán)，專章規(guī)定信息公開和公眾參與。其第五十三條規(guī)定公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利；第五十七條規(guī)定了公眾和社會組織如何參與環(huán)境保護監(jiān)督；第五十八條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。

張鳴起指出，重大環(huán)境公益訴訟制度最早規(guī)定在2013年1月施行的新《民事訴訟法》第五十五條中。從該法施行后一年多的實踐來看，由于此項規(guī)定過于寬泛籠統(tǒng)，實踐操作性較差，且缺乏相應(yīng)司法解釋予以細(xì)化，環(huán)境公益訴訟難以有效發(fā)揮。在此背景下，新《環(huán)境保護法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行更加明確的規(guī)定，在兩個方面拓展環(huán)境公益訴訟，一是進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟主體，規(guī)定凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。二是放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍。此舉對增強公眾保護環(huán)境的意識，樹立環(huán)境保護的公眾參與理念，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為，具有十分重要的意義和作用。